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新法官法背景下法官職業保障的思考

時間:  2019-09-26 20:30  
新法官法是我國法官制度的一次富有深遠意義的轉型,法官職業保障制度改善了法官職業環境,法官職業也開始迎來發展的春天。此次改革的目的更重要的是要真正提升法官的職業地位和尊榮,推進法官職業的繁榮發展。
 
2019年4月23日《中華人民共和國法官法》(以下簡稱新法官法)得以重新修訂。新法官法的突出亮點在于系統整合原法官法及國務院、最高人民法院的《法官職業道德基本準則》《保護履職規定》《法官行為規范》等規范性法律文件中散見的法官職業保障規定,專門設立“法官職業保障”一章,提高了法官職業保障的立法層級,充實了不實舉報和誣陷法官的應對方式等實質性保障內容,在一定程度上細化了法官薪酬制度和退休制度等配套性職業保障制度。
 
新法官法的修訂思路由“法官管理”向“法官保障”轉變,更為系統地注重法官職業權利的保障,有利于提升法官的職業尊榮,穩健發展法官職業隊伍,對于保障法官依法履行職務具有重要的意義。然而,新法官法同樣存在一些制度性缺憾,影響了法官職業保障措施的深化落實,我國法官職業保障路徑的探索仍任重而道遠。
 
新法官法聚焦法官的職業保障,細化對不實檢舉和誣告陷害法官行為的后果懲治,正是對現實問題的積極回應。但是,完善的法官保障立法,不僅要從結果上威懾和遏制不實檢舉和誣告陷害法官行為的發生,更應當從源頭要件上合理剖析和認定不實檢舉和誣告陷害法官行為的基本要件,以便解決司法實踐中的法律適用難題。
 
不實檢舉和誣告陷害法官行為的客體,在司法上應當認定為侵犯法官的基本權利。新法官法第五十五條和第五十六條中的職業尊嚴和人身安全的保護條款,正是一種典型人身權利的體現。第五十五條規定對不實檢舉和誣告陷害法官的行為要依法從嚴懲治,所依之法在治安管理處罰法和刑法中都有專章專節體現,對應的分別是違法行為和犯罪行為,客體是法官的人身權利和財產權利。不實檢舉和誣告陷害法官行為的客觀方面,表現為存在不實檢舉和誣告陷害法官的客觀事實。該客觀事實,行為對象是特定的“法官”,具體行為體現在“捏造事實和告發”的行為,并足以引起法官被追究責任的可能。不實檢舉和誣告陷害法官行為的主觀方面,即行為人不實檢舉和誣告陷害法官及后果所持的心理態度,體現為意圖陷害法官的非法目的,而且主觀方面無論是一般違法責任還是刑事責任,都必須為直接故意。不實檢舉和誣告陷害法官行為的主體,即直接行為人,可以是任何能夠承擔法律責任的人。
 
法官的身份保障制度有待細化。法官身份保障制度上的改進,一個重要體現就是法官懲戒委員會這個專門機構的設立上。新法官法第四十八條明確在各級法院設立法官懲戒委員會,實施“先審查、后懲戒”的程序規制。同時第五十條賦予法官對追責事由的“異議權”。對法官身份的懲戒,在新法官法第五十三條第四款有所回應,即違紀違法可調離崗位。但是,調離崗位只是對身份懲戒的一種方式,降職、撤職等身份懲戒,在新法官法中的適用事由并未進行規制,實踐當中存在很多法官受到非法干預仍堅持秉公辦案,卻因此遭受降職、撤職等責任追究的例證。法官責任豁免在此次法官法修訂中也很少體現,2015年《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》確認的法官免責情形,也未在新法官法中確立。新法官法第四十八條規定法官懲戒委員會懲戒法官的事由,僅限于第四十六條中的違法審判和重大過失的責任,即其他懲戒法官的情形無需經過法官懲戒委員會。所以法官對于其他懲戒結果有異議的,當然也難以向法官懲戒委員會提出異議以維護其合法權利。
 
唯有細化法官的身份保障措施,減少法官正當履職中的懲戒事由,排除非法官職業所特有的免職事由,才能免除法官正當行使審判權的后顧之憂。在新法官法中明釋《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》中的法官豁免權情形,提升法官責任豁免的法律位階,進一步落實法官的職業豁免權和刑事責任豁免權,確保法官未經法定事由不受追責和刑事審判。將現有苛刻的追責前提由限制法官自由轉向保障法官獨立審判,追責標準由內心過錯轉向外在行為失當,追責重心由實體公正轉向程序正當合法,追責依據由內部文件轉向法律明確規定。對于任何法官的懲戒,建議都必須經過法官懲戒委員會,以提升法官懲戒的公正性和權威性。立法上除了對懲戒結果的異議權進行更為細化的程序規制外,還應當賦予法官向同級法官懲戒委員會的復核權和向上級法官懲戒委員會的申訴權,構建多元化的法官權利救濟機制。
 
法官經濟保障制度的進一步完善。法官的經濟保障,主要包括履職薪資保障和退休養老保障兩個方面,體現在新法官法第五十八條至第六十三條。新法官法確立了法官與公務員工資同步調整機制,實施定期增資制度。從整體上推行不得無故降低法官職業薪酬的經濟保障制度。但是對于法官個體,是否存在降薪的情形并未詳細規制。新法官法第六十條規定法官享受國家規定的津貼、補貼、獎金、保險和福利待遇。其中的保險限于公務員的一般險種,對于法官這種高度專業化和高風險的職業,并未規定相應職業保險制度。同時,新法官法并未對法官的休假權、必要的住房保障和醫療保障進行相應的立法規制,而這些又恰恰是法官致力于公正審判的物質和精神前提所在。法官的退休養老保障,同樣與法官的職業特殊性緊密相關。新法官法第六十二條和第六十三條中“由國家另行規定”的闡釋過于籠統。實踐中遵循的也是公務員的退休規制,但是法官任職條件又普遍高于公務員,進而導致法官任職年齡相對高于公務員。法官與公務員不同,法官年齡與經驗一般而言是成正比的,積年累月的辦案經驗是資深法官的優勢,美國等國家都有終身法官制度。法官遵循公務員退休規制,相對壓縮了法官的工作年限,無法實現司法資源的合理利用。
 
完善法官的經濟保障制度,在履職薪資保障方面,對于法官個體,應當在立法中明確不得隨意降低薪資;對于法官群體,非經全國人大決定不得降低職業薪資。鑒于法官職業的特殊風險,應當在現有險種的基礎上,借鑒公證職業保險的有益經驗,為法官設立司法職業保險。司法職業保險主要賠付因法官過失導致的民事損害,避免法官以此受到責任追究的風險。這是追責重心由實體公正轉向程序正當合法的體現,也在一定程度上免除了法官公正高效審判的后顧之憂。同時,合理的休假權、必要的住房保障和醫療保障,也應當高于公務員的一般標準。在退休養老保障方面,應當在現有立法上進一步細化。鑒于法官的職業特殊性,應當在現有公務員退休制度的基礎上,建立彈性的法官退休制度。以退休年齡為基點,在一定的合理年限內,賦予法官退休選擇權。對于一線辦案經驗豐富的資深法官,經個人申請,可以延長退休年齡。此外,應當鼓勵退休的資深法官從事法官培訓和擔任人民陪審員,支付相應的報酬,以實現司法資源利用的最大化。
 
綜上,新法官法是我國法官制度的一次富有深遠意義的轉型,法官職業保障制度改善了法官職業環境,法官職業也開始迎來發展的春天。此次改革的目的不僅是對現實中法官職業困境的回應,更重要的是要真正提升法官的職業地位和尊榮,推進法官職業的繁榮發展。當然,法官職業保障制度上的問題,特別是不實檢舉和誣告陷害法官的司法認定基準、身份保障制度和經濟保障制度等方面還存在細化規制和完善的空間。法官的職業保障制度是一項系統性的司法工程,也絕非新法官法的修訂就能一蹴而就。在現有司法改革的背景下,需要深化落實法官職業保障措施,提升法官的地位和尊榮感,維護司法的公正和權威,最終推進依法治國目標的實現。(李聲高)
 
 
來源:人民法院報
(責任編輯:薛皓方)
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